O Boletim inicia hoje uma série de entrevistas com os auditores-fiscais indicados pela categoria para compor a lista tríplice do cargo de secretário da Receita Federal. Na primeira entrevista, o ex-SRF Osiris Lopes Filho fala da administração tributária no Brasil e critica a idéia da criação do IVA federal e nacional e os programas de treinamento da Receita Federal. Confira, a seguir, trechos da entrevista de Osiris Lopes Filho ao Boletim. Boletim – O que seria hoje a administração tributária no Brasil? Osiris Lopes Filho – A minha impressão é que faltam formação jurídica adequada e escrúpulo constitucional dentro do governo. Quem examinar a Constituição sabe que o princípio básico, tanto nas relações individuais quanto na do Estado, é a isonomia. Como se dá isenção para o capital estrangeiro e deixa de fora o cidadão brasileiro? Os caras (sic) não estão preocupados em nada com a Constituição. Quando você tem isso, tudo é possível. Tudo o que pode ocorrer não está bem sinalizado a favor de fortalecer a cidadania, a soberania, valores que são aglutinadores dentro do país.Boletim - A propósito do Banco Central, queria que o senhor falasse um pouco da sua experiência em relação a ele. O que circulava na época que o senhor foi secretário da Receita Federal era que o senhor e equipe cansaram de trombar com o pessoal do BC. O senhor ficou conhecido como o primeiro secretário a defender a quebra do sigilo para fins fiscais... Osiris Lopes Filho – A minha impressão é que os funcionários do Banco Central, principalmente os altos dirigentes, estavam sempre pensando no futuro da carreira, não mais dentro do BC, mas no mercado de trabalho fora do BC. O mercado se consubstancia nas instituições financeiras. Um caminho mais fácil de atuação foi representar os interesses das instituições financeiras no mercado e viabilizá-los. O embate em termos do sigilo bancário e da quebra do sigilo bancário foi um indicativo do que prevalecia em políticas governamentais. Quem examinar a origem do sigilo bancário no século passado verá que o grande problema era o sigilo comercial. A idéia que se plantou de sigilo bancário foi para proteger as empresas da quebra pelos funcionários dos bancos dos valores relativos aos negócios. Não tinha poder governamental, tributário. Em 1920, começam a surgir essas leis. A discussão toda era que os funcionários dos bancos não pudessem alardear os detalhes da contabilidade das empresas. Posteriormente, quando se começa a se fortalecer o Estado por meio das suas finanças, da elevação da carga tributária, da diversificação dos tributos é que começa a surgir essa questão do sigilo bancário versus fisco. Aí tem um problema de legitimidade que acho que é decisivo e não se aborda muito no país e que condiciona o funcionamento efetivo e pleno do sistema tributário. Se a carga tributária é muito elevada e mal distribuída e as pessoas sentem que os tributos são escorchantes, eles tendem a não pagar os tributos. Se, além disso, o governo aplica mal os recursos, e isto é veiculado na imprensa como corrupção, incompetência, etc, como aparelhamento, protecionismo, todos esses males, então o contribuinte tem uma justificativa para não pagar corretamente o tributo. Temos apenas dois tributos em que o sistema diz quanto deve se pagar: o IPTU e o IPVA. O resto quem declara tudo é o contribuinte. A nossa história em termos tributários é de evasão. O povo nunca quis pagar tributo neste país. A carga tributária é muito elevada e pessimamente distribuída. Quem suporta a carga tributária é o povão e a classe média. Os ricos pagam poucos tributos. Boletim – As mudanças da legislação são corretas? Osiris Lopes Filho - Toda hora muda a legislação. E muda irracionalmente do ponto de vista arrecadatório. Quem examinar as últimas inovações em matéria tributária, principalmente a expansão do PIS e da Cofins sobre as importações, vai ver que é uma improvisação. Toda hora tem lei modificando alíquota. Qualquer observador imparcial teria visto que o IPI, até 2005, passou uns três ou quatro anos abaixo da arrecadação de R$ 20 bilhões e todas as outras incidências tributárias cresceram muito. Ora, qual a dificuldade fantástica do IPI? É que é um tributo de valor agregado, mas a contabilidade dele é feita pelo contribuinte, sistema de crédito, débito, etc. Aí se decide se passar o PIS e a Cofins para um sistema misto, mas decisivamente não-cumulativo. Fazem isso mesmo com a experiência do IPI, que não estava dando certo na apuração da não-cumulatividade. Chega em 2006 ou 2005 e se estende a incidência do PIS e da Cofins para as importações, na maior improvisação. Para considerar o grau de proteção real na alíquota nominal, você tem que examinar a tributação dos insumos. No processo da globalização, não há um produto absolutamente nacional. Se elevou brutalmente, quase em 10%, 9,25% somada a alíquota do PIS com a Cofins, que teve reflexo fantástico no sistema produtivo brasileiro. Você imagina quantas empresas temos no país. São cinco milhões. Empresas importantes, sob o ponto de vista arrecadatório, são umas duzentas. A auditoria nessas grandes empresas é muito pouca. Tem duzentos auditores que têm condições de entrar nessas empresas e entender o que está acontecendo. A massa, não só os federais, mas os estaduais, não têm domínio da ambiência tecnológica, que progrediu muito. O fisco ficou muito para trás. Boletim – Como amenizar esses problemas? Osiris Lopes Filho - Acho que temos que buscar elementos externos, criticar os processos e trazer inovação, principalmente nas grandes chefias, porque a chefia de caráter técnico, não tributário, mas de conhecimento científico, você tem que ter, senão a organização fica para trás. Considerando a inovação, há mais de trinta anos a força teórica na Receita está entre oito mil e dez mil pessoas, enquanto isso a alemã, a francesa, têm em torno de 20 mil pessoas, técnicos altamente habilitados e treinados constantemente. É outra desvantagem do programa de treinamento da Receita Federal. Está muito atrasado. Enquanto a Escola Fazendária tinha uma grande influência da Receita, ela punha a instituição à disposição da Receita Federal, o que não ocorre mais hoje. O treinamento é fundamental, considerando as mutações na legislação e nos negócios do país. Boletim - O que acha da proposta do governo para IVA federal e estadual? Osiris Lopes Filho - A minha impressão é que as reformas estão sendo engendradas por técnicos de baixo conhecimento da matéria. Se você examinar fatos marcantes na vida tributária do Brasil, a Emenda Constitucional 18, de 1965, com auxílio do chamado Ponto 4, um Plano Marshall aplicado ao Brasil com recursos da venda do trigo subsidiada, levou à feitura de mais de quarenta estudos sobre organização tributária, sobre a economia do país, que redundaram na criação da Receita Federal, do Serpro, na grande modificação do mundo tributário. Foi tudo documentado. O valor agregado vem da França. Lá, eles tributam unitariamente mercadoria e serviço. O pessoal da EC 18 verificou que o Brasil é uma federação, pois há muito se valoriza não apenas os estados, mas os municípios. Então quando se trouxe para cá a tributação não cumulativa, em 1958, o então imposto sobre o consumo, o que é que nós fizemos? A não cumulatividade ser baseada não no acréscimo que se coloca em cada negociação de valor agregado, mas no tributo da fase anterior. Por que isso? Nós já estávamos adotando no imposto sobre o consumo e no IPI a idéia da seletividade no imposto sobre consumo. Como jogar na nova fase outra alíquota? Para manter a idéia de seletividade, compondo o conteúdo custo tributário sobre o produto, é que adotamos o crédito de imposto, não o crédito típico do valor agregado, relativo à nova fase do preço, a diferença entre a aquisição e a venda de um determinado produto. O Brasil tem uma tradição que começa em 1958 e se materializa em 1965 com a EC 18. Aí vem agora a se começar a falar em valor agregado. O Brasil é o segundo país a adotar uma tributação não cumulativa. Agora estão descobrindo o IVA. Isso me parece o fim da federação, que anda enfraquecida há muito tempo no país. Boletim - Por quê? Osiris Lopes Filho - O Constituinte da EC 18, ao separar mercadoria e serviço, atribuiu ao município o tributo que mais cresce neste país em termos de base econômica. A indústria cresce pouco. Sessenta por cento das nossas contas nacionais são atribuídas ao serviço. Em 1988, já se sentia que a comunicação iria crescer fantasticamente. Então, é uma tendência na Constituição de fortalecer a periferia institucional da federação, os municípios e os estados, por meio do ICMS, resultado do antigo ICM, dos três impostos sobre minerais, combustíveis e lubrificantes e dos dois impostos sobre serviço que a União tinha. No intervalo, teve um fortalecimento do poder central, destrutivo da federação. Estamos nessa fase. Mesmo nesta Constituição, ainda há fortalecimento dos estados. Essa Constituição foi feita para valorizar muito de nossos estados centrais, principalmente São Paulo. Toda a concepção de competência tributária é valorizativa de São Paulo. Até essa imunidade sobre energia elétrica e combustíveis é para fortalecer São Paulo. O brasileiro só pensa em coisa grande e não vê que a história se faz da acumulação de minúcias. Por exemplo, se quiser dar racionalidade e implantar a tributação no destino, não precisa fazer reforma nenhuma. Basta usar os instrumentos existentes nesta Constituição. Você já pode por lei complementar fortalecer o destino. Acho temerário de hora para outra implantar tributação no destino sem ter um acompanhamento tecnológico adequado. O Brasil é um país continental. Em 1993, a União Européia implantou a tributação no destino. Demorou quatro ou cinco anos entre a decisão e a feitura porque se acabou com o controle de fronteiras da União Européia e eles tiveram um grande problema. O controle ficou muito difícil. No Brasil, você terá esse mesmo problema. Uma mercadoria que sair do Rio Grande do Sul, tenho certeza, chegará ao Rio Grande do Norte, mas em termos tributários, não sei se será declarado isso. Você tem que aperfeiçoar a administração. O meu feeling é que só se controla arrecadação na origem, ainda mais num país como o Brasil. Você determina que a tributação fundamental será no destino, regra para proteger os estados pobres, mas tem que dar um pouco para a origem. Se não cobrar na origem, depois você não vai conseguir cobrar. Boletim – O senhor acha então que é um salto no escuro? Tem que se trabalhar outra coisa, forçar a integração. Que um estado aprenda a trabalhar com o outro. O de origem arrecada e depois ele repassa. Tem que forçar isso. Mudar a concepção é difícil. Boletim – Voltando à administração tributária, na gestão do último ex-secretário houve um ataque sistemático às prerrogativas dos auditores. E agora, no novo regimento, após a fusão, percebe-se a tentativa de trazer muitas das competências para a função de delegado. Como o senhor analisa isso? Osiris Lopes Filho – Só é possível uma fiscalização moderna se planejada, e quem faz o planejamento é o órgão verificando os parâmetros, dentro da normalidade. Eu acho que tem setores que em determinados momentos praticam com mais freqüência comportamentos anormais e merecem ser mais fiscalizados. De qualquer forma, a mão-de-obra especializada é muito limitada. Então, o que foi uma técnica que usei, quando tinha insuficiência de recursos, compreendi que o sistema é baseado na espontaneidade do contribuinte. Ele é quem realmente faz tudo. Então, tinha que incentivar essa espontaneidade. Sabia que o evasor, consciente ou inconscientemente, tem dois valores: o patrimonial e a liberdade. Então, você tem que instabilizar esse dois valores. Quando ele sente que a taxa de risco de o patrimônio ser alcançado aumenta, ele começa a tender a se regularizar no pagamento do tributo. E quando a liberdade dele está em jogo, aí o cuidado dele aumenta. A ação e o dano da ação do fiscal têm de ocorrer no patrimônio e na liberdade. Tem que ter um planejamento da ação fiscal. Acho que ainda que se discuta o Mandado de Procedimento Fiscal, o MPF, ele foi um passo adiante no sentido de dar uma objetividade à fiscalização e à responsabilidade aos agentes que estão fazendo a fiscalização. Boletim - A ficha multifuncional não era suficiente? Osiris Lopes Filho – Faltou diálogo. O MPF surgiu de uma forma impositiva. Você tem de dar uma segurança para o cidadão do país que está sendo objeto de fiscalização. A entrega a ele de um documento dizendo que veio a fiscalização com um objetivo predeterminado, é um passo adiante. Agora, todas essas mudanças têm que ser dialogadas, se não a possibilidade de serem mal interpretadas é muito grande. A ficha multifuncional foi um avanço, mas ela ficou muito estagnada no tempo. Tem de determinar a abrangência para se evitar o subjetivismo da fiscalização. E tem de haver a garantia de que a fiscalização vai poder estender e apurar as incorreções, de que se ela tiver a segurança de que se verificou uma outra irregularidade e representar, essa representação será atendida pela administração, para apurar a responsabilidade. Você tem várias variáveis. A mais dramática é a limitação dos quadros com quem você vai trabalhar. A auditoria não pode ser uma atividade meramente formal. Manda o auditor para uma empresa e ele tem de ter uma consciência de que vai fazer um trabalho adequado. Esse é que o problema decisivo da ação da fiscalização. Numa fase da minha vida profissional na Receita nós tentamos um convênio com a universidade de Waterloo para criar um sistema novo de fiscalização baseado na probabilidade, um sistema crítico sobre os inventários das empresas. Os americanos já usavam e os canadenses também. Aí houve uma reação muito grande da fiscalização. Foram treinadas quarenta ou cinqüenta pessoas, que depois se diluíram na organização e perderam esse objetivo. Era uma tentativa de fiscalização moderna, baseada na apuração probabilística, porque é impossível examinar a totalidade do estoque de uma multinacional, nem os computadores conseguem fornecer isso. Você realiza as pesquisas dentro de uma mostra o mais representativa possível. Boletim – E a fusão dos Fiscos? Osiris Lopes Filho – Foi precipitada. Tudo indicava que devia existir, sim, há muitos anos a troca de informações entre a SRF e SRP. A Previdência influencia dois segmentos da administração tributária do país. Do ponto de vista da pessoa jurídica, os gastos com mão-de-obra são despesas operacionais. Do ponto de vista do imposto de renda da pessoa física, são rendimento. Então a troca de informações deveria existir num fluxo normal. Nunca existiu. Não existem sistemas de computação compatíveis. De uma hora para outra, em nome da compatibilidade de controles, cria-se uma super-organização, o que me parece precipitado, sem que tivesse uma colaboração entre as duas organizações. O grande problema, li os documentos todos, debati no âmbito dos auditores da Previdência e com alguns diretores da SRP, eles disseram que não estava havendo intercâmbio de informações. Um grande perigo é que quando tudo passa a ser administrado pela Receita Federal há a aplicação da DRU. Não é mais um recurso fora da União. Constitucionalmente, a Previdência é do poder público. Houve a preocupação de dar uma administração quadripartite. Não é um recurso da União. A inspiração dessa fusão vai contra esse espírito constitucional. Boletim – Então, o senhor vê inconstitucionalidades na Super-Receita? Osiris Lopes Filho – Dos pontos de vista formal e material. No formal porque não foi feita por lei complementar. Material porque estão sendo pegos recursos vultosos que não são da União e possibilitando a desvinculação da finalidade dele. A Secretaria da Previdência arrecadava administrativamente e tinha toda uma estrutura jurídica para cobrar os tributos. Quando a MP 258 estabeleceu a fusão deu uma confusão dos diabos. A capilaridade da SRF não era tão vasta, e da Procuradoria da Fazenda Nacional teve que suspender os processos. A Justiça do Trabalho entrou porque ia haver uma crise. Boletim – E quanto à aduana? E para onde ela vai depois da fusão? Osiris Lopes Filho – Eu acho que, infelizmente, a aduana brasileira ficou muito vinculada à concepção portuguesa, que é a da verificação. Se forem examinadas as aduanas européias em geral, elas formulam políticas. A nossa nunca formulou. A idéia toda é de conferência. A última proposta governamental é acabar com a aduana e passar os controles para o importador. Boletim – Há um retorno da idéia do governo Collor, de levar a aduana para o comércio exterior? Osiris Lopes Filho – As pessoas têm de raciocinar com o sentido da história. A concepção hoje no país é protecionista, de fazer o controle, etc. Mas o controle físico hoje já não é mais possível. Você só pode fazer hoje via informática e também pela idoneidade dos agentes do comércio exterior, porque os meios de transporte e comunicação evoluíram em uma velocidade fantástica, e a aduana, nas formulações que tenho visto na imprensa, continua pensando no controle físico, o que é impossível. E hoje tem uma série de instrumentos de colaboração das instituições de comércio internacional e órgãos governamentais. A aduana brasileira me parece perdida, dentro do modelo da SRF. Nunca soube aproveitar bem o modelo brasileiro. Eu acompanhei em alguns eventos internacionais essa discussão. O ponto central é a questão da área secundária. Na Espanha e na França tem uma briga danada para ver quem controla a área secundária, o interior do país, se é a aduana ou os impostos internos. No Brasil, a situação está resolvida institucionalmente: é a Receita Federal, que atua sobre a área primária, os portos e os aeroportos, os entrepostos no território nacional, com a descentralização da atividade aduaneira, teoricamente. Ocorre que quando você tira o controle do porto, do aeroporto, ou do posto de fronteira, você tem que multiplicar os meios de ação. O que um sujeito fazia no aeroporto, você tem que trazer dez para fazer nas Eadis, nos entrepostos, etc. e ter veículos para isso. Não tem. Houve um descompasso e o pessoal ficou a discutir verificação física e não viu que até hoje não se implantou, por exemplo, a valoração aduaneira efetiva. O Brasil não consegue viabilizar uma política antidumping contra a China. Nunca conseguimos discutir efetivamente dumping e direito compensatório. Há pouco tempo, a Camex resolveu aumentar as alíquotas do setor têxtil de 20% para 35% em face de um outro dumping da China conosco. Dumping demora na OMC. E aumentar de 20% para 35% é nada: se o preço que chega aqui é vil, passar para 35% não vai ter resultado nenhum. Fiz um artigo e disse: se quer realmente proteger, esse acordo do GAT sobre valor, que proíbe valores artificiais, nada impede que façamos alíquotas específicas, em função de outra unidade de medida que não seja valor. Não está proibido pelo tratado do GAT. O Brasil tem sempre essa tecnocracia, não diria que seja incompetência, uma tendência de não atacar no âmago das questões. As medidas antidumping estão na nossa legislação interna, o poder retaliatório é muito bem previsto em nossa legislação e não fazem nada a respeito disso. Como se protege uma economia nacional do ponto de vista aduaneiro? Estabelecendo um sistema de valoração. Boletim – Esse seria o caminho para fortalecer a aduana brasileira? Osiris Lopes Filho – Não há um único caminho. Se há uma função e um órgão, tem de se instrumentalizar o exercício daquela função no órgão. Você vê a carência de recursos humanos. São poucos e também mal treinados. Tenho convivido na minha vida com auditores da iniciativa privada que não são grandes auditores, mas são permanentemente treinados, e não vejo esse mesmo treinamento ser dado no âmbito da administração tributária, sequer é adaptado à auditoria tributária. Pois os instrumentos são os mesmos, a legislação, mas as óticas são diferenciadas. Institucionalmente, a administração tributária está muito atrasada no Brasil.